Oleh Aldi Muhammad Alizar dan Yusdi Usman
Covid-19 bukanlah masalah biasa. Ini merupakan masalah global yang dihadapi semua negara. Awalnya covid-19 hanya merupakan isu kesehatan, namun kini telah menjelma menjadi persoalan penting di berbagai isu, baik sosial, politik, ekonomi dan budaya. Karena saling keterkaitan antar berbagai isu ini, covid-19 sudah menjadi masalah luar biasa dengan tingkat kompleksitas yang sangat tinggi.
Selain keterkaitan antar isu, covid-19 juga memakan korban jiwa yang tidak sedikit. Sampai 2 Maret 2021, jumlah kasus positif di tingkat global adalah 114,67 juta kasus. Di Indonesia, data resmi yang dikeluarkan pemerintah sampai 1 Maret 2021 memperlihatkan bahwa jumlah kasus positif sebanyak 1,34 juta kasus yang tersebar di 34 provinsi.
Yang menjadi tantangan adalah menghadapi situasi luar biasa seperti covid-19 ini. Penanganannya tentu saja juga harus dengan pendekatan luar biasa, baik di tingkat kebijakan maupun pelaksanaan kebijakan di lapangan. Pemerintah dan semua pihak akan berhadapan dengan kompleksitas masalah yang bukan hanya bagaimana menghambat penyebaran dan penularan covid-19, namun juga bagaimana melakukan penanganan dampak sosial ekonomi kepada masyarakat.
Menghadapi kompleksitas masalah seperti ini, dibutuhkan pendekatan dalam penyelesaiaan masalah yang berbeda dengan masalah yang biasa-biasa saja. Tulisan ini mencoba menganalisis secara ringkas kebutuhan ini.
Memahami Kompleksitas Masalah
Di antara banyak pendekatan, terdapat sebuah pendekatan yang banyak digunakan dalam menganalisis kompleksitas masalah, yakni kerangka Cynefin atau The Cynefin Framework. Kerangka ini sudah digunakan oleh U.S. Defense Advanced Research Projects Agency untuk penangananan kontraterorisme. Juga pernah digunakan oleh Pemerintah Singapura untuk program Risk Assessment and Horizon Scanning. Dalam konteks yang lebih luas, kerangka ini digunakan oleh banyak pemimpin di seluruh dunia untuk membantu perumusan kebijakan publik yang lebih bagus dan partisipatif.
Snowden dan Boone (2007) menjelaskan bahwa kerangka Cynefin ini dibentuk dalam empat domain, yakni simple, complicated, complex, dan chaotic, seperti terlihat dalam gambar di bawah ini. Masing-masing domain membutuhkan cara merespon yang berbeda, karena tantangan yang dihadapi juga berbeda.
Domain simple dicirikan oleh sejumlah karakter, antara lain adanya pola dan kecenderungan yang berulang, hubungan sebab akibat antar elemen sistem atau masalah bisa dianalisis secara jelas, jawaban yang tepat terhadap masalah bisa didapatkan, serta dapat dikelola berbasis fakta-fakta yang ada.
Domain complicated dicirikan oleh sejumlah karakter, termasuk diperlukan adanya analisis dari ahli (expert) terhadap masalah yang dihadapi, hubungan sebab akibat antar elemen sistem atau masalah dapat dikenali meskipun tidak muncul secara cepat, terdapat pilihan-pilihan jawaban yang tepat terhadap masalah, serta dapat dikelola berbasis fakta-fakta yang ada.
Berbeda dengan dua domain di atas, domain complex dicirikan oleh adanya sejumlah karakter yang cenderung berbeda, antara lain adanya kondisi yang tidak dapat diprediksi kecenderungannya, tidak ada jawaban yang paling tepat untuk menjawab masalah, jawaban terhadap masalah mengikuti kencenderungan yang lahir dalam situasi tersebut, banyak ide saling berkompetisi untuk menyelesaikan masalah, dibutuhkan adanya kreativitas dan inovasi, serta kepemimpinan yang bisa digunakan adalah kepemimpinan berbasis pola (pattern-based leadership).
Sementara domain chaotic dicirikan oleh adanya sejumlah karakter, antara lain adanya turbulensi atau goncangan yang tinggi, tidak jelas hubungan sebab akibat dari masalah yang ada, tidak ada jawaban yang tepat untuk menjawab masalah yang chaotic ini, banyak hal tersembunyi dan tidak dapat diprediksi, banyak keputusan harus dibuat dalam waktu yang terbatas, tekanan publik terhadap masalah sangat tinggi, serta kepemimpinan yang kuat sangat diperlukan dalam situasi ini (pattern-based leadership).
Domain simple dan complicated mengasumsikan bahwa tatanan sosial berada dalam kondisi teratur (ordered). Dalam tatanan sosial yang teratur, maka hubungan sebab-akibat antar elemen sistem dapat dipahami dengan baik, sehingga jawaban terhadap masalah yang ada juga dapat ditemukan berdasarkan fakta. Dalam kondisi ini, maka pengelolaan situasi bisa dilakukan berbasis fakta (fact-based management).
Sebaliknya, dalam domain complex dan chaotic, hubungan sebab akibat antar elemen sistem tidak dapat ditemukan, dan hubungan-hubungan ini ditentukan berdasarkan kecenderungan dan pola yang lahir dari situasi tersebut. Oleh karena itu, dalam tatanan sosial yang tidak teratur (unordered) ini, pengelolaan situasi harus dilakukan berbasis pola (pattern-based management).
Kompleksitas Penanganan Covid-19
Menggunakan kerangka Cynefin di atas, dapat dilakukan pemetaan terhadap kebutuhan kepemimpinan dalam menghadapi kompleksitas masalah covid-19 yang dihadapi masyarakat Indonesia. Covid-19 sebenarnya masih masuk dalam tahap complex, belum chaotic karena meskipun kecenderungan perubahan tidak dapat diprediksi, namun masih dapat dikontrol dengan pendekatan social distancing dalam spektrum yang berbeda-beda, baik spektrum tinggi (lockdown total) maupun spektrum menengah (PSBB), maupun spektrum rendah (voluntary social distancing).
Yang perlu kita pahami adalah bahwa covid-19 merupakan situasi dengan kompleksitas masalah sangat tinggi. Oleh karena itu, dibutuhkan pendekatan yang tepat untuk menangani kompleksitas covid-19 ini. Untuk itu, kita bisa membuat perbandingan kompleksitas masalah covid-19 dengan kerangka konsep yang dicetuskan oleh Snowden dan Boone tentang kompleksitas masalah, seperti dalam tabel di bawah ini.
| No. | Karakteristik Kompleksitas Masalah | Kompleksitas Covid-19 |
| 1. | Melibatkan sejumlah besar elemen yang saling berinteraksi. | Covid-19 melibatkan banyak elemen multi sistem yang saling berkaitan. Wabah covid-19 berkaitan dengan sistem sosial, ekonomi, politik, transportasi, dan sebagainya. |
| 2. | Interaksi bersifat tidak linear. Perubahan-perubahan kecil dapat menghasilkan konsekuensi besar yang tidak proporsional. | Interaksi antar berbagai sistem terkait covid-19 tidak linear. Perubahan dalam sistem politik (pilihan kebijakan pemerintah) akan berdampak pada sistem sosial (pola interaksi sosial dengan social distancing), sistem ekonomi (pembatasan interaksi dalam ekonomi, PHK, dsb), sistem transportasi (pembatasan mobilitas horizontal), dan sistem lainnya). |
| 3. | Sistem bersifat dinamis, dan solusi tidak dapat ditemukan dengan mudah. Solusi lahir dari lingkungan yang kompleks tersebut. | Sistem sosial, ekonomi, politik, transportasi, dan sebagainya itu bersifat dinamis dan selalu berubah. Perubahan yang cepat ini disebabkan oleh adanya kecenderungan yang terjadi terkait dengan penyebaran dan penularan covid-19 di masyarakat. Semakin besar penularan, semakin ketat kebijakan PSBB, dan akan berdampak pada semua sistem lainnya. |
| 4. | Sistem mempunyai sejarah dan merupakan bagian dari kondisi kompleksitas saat ini. Elemen-elemen beradaptasi satu sama lain dengan lingkungan. | Meskipun semua sistem tersebut mempunyai sejarah yang menentukan kondisi kompleksitas saat ini, namun kehadiran wabah covid-19 membuat semua sistem harus beradaptasi dengan kondisi baru dan perubahan-perubahan yang terjadi. |
| 5. | Dalam sistem yang kompleks ini, situasi yang sudah lalu tidak selalu mendukung perbaikan sistem ke depan, karena kondisi eksternal yang selalu berubah. | Perubahan-perubahan eksternal lebih menentukan bagaimana sistem-sistem yang ada mendukung perbaikan ke depan. Covid-19 bukan saja mengubah semua kebiasaan dalam sistem, tetapi melahirkan kecenderungan-kecenderungan baru yang semakin kompleks. Misalnya, berubahnya pola interaksi sosial dari interaksi langsung menjadi interaksi menggunakan teknologi ICT, dsb. |
| 6. | Dalam sistem chaotic, hubungan antara aktor dan sistem saling menghambat, membatasi. Dalam kondisi ini, kita tidak dapat memprediksi apa yang akan terjadi. | Hubungan antara aktor dan sistem memang selalu akan saling menghambat satu dengan lainnya. Aktor ingin mengubah sistem, sementara sistem ingin mempertahankan status quo. Bagusnya, covid-19 belum masuk dalam tahap chaotic ini, sehingga hubungan antara aktor dan sistem masih dapat dikontrol, sehingga bisa diarahkan untuk mendukung perbaikan yang lebih baik. |
Melihat tingkat kompleksitas covid-19 yang tinggi, seperti dijelaskan dalam tabel di atas, maka pendekatan dalam penyelesaiaan dan penanganan wabah ini juga harus dilihat dalam kerangka ini. Pendekatan dalam penanganan masalah yang tingkat kompleksitas tinggi (complex dan chaotic) tidak bisa dilakukan dengan pendekatan untuk masalah yang tingkat kompeksitasnya rendah (simple dan complicated).
Untuk itu, setiap masalah harus dipetakan berdasarkan kompleksitas yang ada, sehingga dibutuhkan pendekatan yang tepat untuk masalah yang tepat pula. Beberapa kondisi yang memperlihatkan kompleksitas covid-19 adalah sebagai berikut.
Pertama, kompleksitas kebijakan. Kompleksitas kebijakan terlihat dari tingkat kerumitan pemerintah dalam membuat kebijakan yang tepat dalam menangani covid-19 ini. Pada tahap awal berkembangnya covid-19 di Indonesia, khususnya setelah kasus pertama diumumkan pada 2 Maret 2020, pemerintah terlihat masih belum percaya diri dalam menghadapi wabah ini. Sikap dan kebijakan yang diperlihatkan kepada masyarakat masih parsial dan berubah-ubah.
Sejumlah pihak meminta pemerintah melakukan lockdown Jakarta untuk membatasi penyebaran pandemi ini ke wilayah yang lebih luas. Namun usulan ini tidak direspons serius oleh pemerintah. Kondisi ini dapat dimaklumi mengingat sebuah kebijakan yang dilahirkan akan berkaitan dengan kompleksitas lainnya. Jika kebijakan lockdown diberlakukan, maka pemerintah harus berhitung kebutuhan anggaran untuk membiayai hidup jutaan orang yang terkena lockdown, juga dampak ekonomi yang tentu saja tidak ringan.
Pemerintah baru mengeluarkan kebijakan final dalam penanganan wabah ini setelah keluarnya kebijakan tentang Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB). PSBB ini dibuat berbasis pada PP No. 21/2020 yang ditandatangani Presiden Jokowi tanggal 31 Maret 2020. PSBB ini merupakan pendekatan yang ada dalam UU No. 6/2018 tentang Karantina Kesehatan. Secara teknis, PSBB ini diatur dalam Permenkes No. 9/2020 dan Permenhub No. 18/2020.
Pada 6 Januari 2021, Pemerintah mengeluarkan kebijakan baru yang membatasi mobilitas penduduk di wilayah Jawa dan Bali, yang dinamakan dengan PPKM (Pemberlakuan Pembatasan Kegiatan Masyarakat). PPKM ini dikeluarkan melalui Instruksi Menteri Dalam Negeri No. 1 Tahun 2021 tanggal 6 Januari 2021. PPKM ini hampir sama dengan PSBB dengan sejumlah pembatasan kegiatan masyarakat di ruang publik.
Kedua, kompleksitas penanganan korban positif covid-19. Penanganan korban positif covid-19 menghasilkan tingkat kompleksitas yang tidak ringan. Sejak awal, pemerintah harus menyediakan rumah sakit rujukan dengan berbagai peralatan medis sebagai pendukungnya. Dalam perjalanannya, kompleksitas yang dihadapi dalam penanganan kasus positif covid-19 ini semakin berat seiring dengan penambahan kasus positif yang sudah melebihi angka 1,34 juta jiwa, dan menyebabkan rumah sakit kewalahan dalam penanganan pasien.
Ketiga, kompleksitas pencegahan penularan. Upaya pencegahan penularan dan penyebaran covid-19 juga tidak mudah dan menghadapi tingkat kompleksitas yang tinggi. Selain kebijakan PSBB sebagai state driven social distancing, juga didorong adanya partisipasi masyarakat melalui voluntary social distancing, dimana interaksi sosial masyarakat dan individu diharapkan bisa memenuhi standard jarak yang disyaratkan. Untuk memperkuat sosial distancing ini, maka masyarakat dibatasi ruang gerak dan berada di rumah saja. Upaya pencegahan lainnya adalah mencuci tangan dengan sabun dan menggunakan masker saat keluar rumah.
Tentu saja upaya pencegahan ini tidak semuanya berjalan efektif di lapangan. Tantangannya adalah kebutuhan ekonomi masyarakat yang membuat pekerja sektor informal tetap harus bekerja di ruang publik untuk memenuhi kebutuhan ekonomi harian keluarganya. Tantangan lain adalah tingkat literasi masyarakat yang rendah, sehingga himbauan untuk memakai masker dan social distancing tidak sepenuhnya diterapkan oleh masyarakat dalam interaksi sosial sehari-hari.
Keempat, kompleksitas penanganan dampak sosial-ekonomi masyarakat. Dampak secara ekonomi merupakan dampak yang paling dirasakan masyarakat. Secara global, IMF mencatat bahwa ekonomi global akan tumbuh minus 3% pada tahun 2020. Indonesia juga menghadapi kondisi yang sama, dimana untuk scenario terburuk, ekonomi kita tumbuh minus 2,7% tahun 2020 dan diperkirakan akan membaik pada tahun 2021. Penurunan pertumbuhan ekonomi ini akan memukul berbagai sektor industri manufaktur dan jasa.
Dampak ekonomi yang paling nyata tentu saja dirasakan oleh masyarakat kelas bawah berupa kehilangan pekerjaan dan pendapatan, serta berpotensi meningkatkan angka kemiskinan. Kebijakan PSBB membuat mobilitas sosial dan interaksi sosial menjadi terbatas dan bahkan terhenti, sehingga akses kepada sumber-sumber pendapatan masyarakat, baik pekerja sektor formal maupun informal, menjadi terputus.
KADIN (Agustus 2020) menyebutkan bahwa jumlah pekerja yang terkena PHK di sektor formal mencapai 6,4 juta orang. Sementara Jobstreet Indonesia melakukan survey pada Oktober 2020 dan menemukan fakta bahwa 35% pekerja mengalami PHK. Terlepas dari adanya perbedaan angka tersebut, yang jelas, kompleksitas dampak sosial ekonomi kepada masyarakat bawah menjadi sangat tinggi. Pemerintah memang sudah memberikan berbagai bantuan sosial kepada mereka yang terdampak. Namun demikian, dapak sosial ekonomi masyarakat bawah ini akan berkontribusi pada kondisi lainnya dalam keluarga, termasuk pendidikan anak dan kesehatan keluarga.
Bagaimanapun, covid-19 merupakan wabah global yang hadir tanpa sebuah negarapun mampu membendungnya. Bahkan negara-negara maju seperti Amerika Serikat, Prancis, Italia, dan Inggris, menjadi negara-negara dengan tingkat keterpaparan sangat parah dari wabah ini. Yang menjadi tantangan kita adalah bagaimana memahami tingkat kompleksitas covid-19 ini secara baik, sehingga bisa ditangani dengan cara yang lebih baik pula.
Kerangka cynefin memberi perspektif kepada kita bagaimana menghadapi kompleksitas masalah yang ada, termasuk kompleksitas covid-19 ini. Dengan kerangka ini, pemerintah dan semua pihak bisa membangun kolaborasi multipihak yang lebih kuat, dalam rangka menangani dan menjawab tantangan kompleksitas covid-19 ini. Kompleksitas bukan untuk dihindari, tetapi dicari solusinya.
Sumber:
https://hbr.org/2007/11/a-leaders-framework-for-decision-making, di akses pada 2 Maret 2021.
Aldi Muhammad Alizar adalah Chairman dan Founder AMF. Yusdi Usman adalah Direktur IPSOS dan CEO RIB.
